Coyuntura

La discusión sobre el Banco Agrario se ha convertido en algo confuso. Los extremos de la discusión se expresan en la propuesta de la Comisión Agraria del Congreso, que exige un banco de primer piso (es decir, con ventanilla directa para los agricultores) y un banco de segundo piso, que es la opción del Ejecutivo. En ambos casos las propuestas no son claras.

Conviene plantear nuevamente las razones que pusieron en el centro político el tema del Banco Agrario. La demanda de un banco agrario nace poco después de que entrase en liquidación, en 1992, la antigua banca de fomento. El propio gobierno de Fujimori hizo un uso electorero de esa demanda en el contexto de las elecciones presidenciales de 1995. Pero la ocurrencia del fenómeno El Niño de 1997-98 fue el factor desencadenante. Hasta antes de ese hecho, la banca comercial y las cajas rurales y municipales habían ido progresivamente -pero insuficientemente- aumentando las colocaciones hacia la actividad agraria. Otros mecanismos financieros fueron desarrollándose: créditos de proveedores, habilitaciones por empresas agroindustriales y molinos, etc. Los desastrosos efectos de El Niño sobre la actividad agraria hicieron que muchísimos agricultores no pudiesen cumplir con las deudas contraídas -con riesgo de perder las tierras hipotecadas- y que la banca comercial restringiese sus colocaciones al sector. Esta última decisión produjo un círculo vicioso, pues sin nuevos préstamos los agricultores tuvieron grandes dificultades en seguir produciendo y poder así pagar los préstamos.

El Banco Agrario como promesa electoral

Esta crítica situación se prolongó y agravó con la recesión que siguió inmediatamente a El Niño y que aún continúa. En estas circunstancias, el financiamiento de la agricultura se convierte en un tema preferido por los candidatos electorales en el 2000 y el 2001, sobre todo APRA y Perú Posible. Esta propuesta no surge, pues, de un análisis maduro sobre el problema agrario, sino sobre una coyuntura en el que el tema financiero era el más visible, sumergiendo aspectos acaso más importantes.

De la oferta a la realidad

El problema aparece cuando se pasa del dicho al hecho, de la promesa a la realización. La discusión hasta el momento se ha desenvuelto en cuatro niveles diferentes.

Papel del Estado

El primer nivel es sobre el papel que el Estado debe jugar en el desarrollo del país. La creación de un Banco Agrario de primer piso (BAPP)es un opción por la intervención directa del Estado en el desarrollo de la agricultura. Significaría un importante viraje de las opciones dominantes en el Perú desde el inicio de los noventa, que dieron lugar a la liquidación de la banca de fomento. El viraje, sin embargo, es improbable pues las instituciones financieras multilaterales se oponen a rajatabla.

Diferentes concepciones

El segundo nivel es el de las concepciones sobre el desarrollo agrario. La atención prioritaria -a veces incluso exclusiva- puesta en la cuestión financiera es unidimensional, simplifica la naturaleza del complejo problema agrario, cuyos rasgos más saltantes -extremada heterogeneidad, marginación territorial, atraso tecnológico, bajo capital humano, estrechez de los mercados nacional y regionales- exigen una perspectiva de múltiples dimensiones y las medidas convenientes.

Intereses en juego

El tercer nivel es el de los intereses en juego. ¿Quiénes lograrán acceder a los fondos de un banco agrario, y quiénes serían excluidos? Sobre 1.75 millones de conductores de predio, es probable que los prestatarios no excedan el número alcanzado en el momento de mayor apogeo del Banco Agrario, aproximadamente un 10% del total. Es decir, el 90% no estaría incluido como prestatario.

Los aspectos técnicos

Finalmente, la discusión hasta el momento se ha caracterizado por el escaso desarrollo de los aspectos técnicos que sustentan la viabilidad de una entidad financiera. Los argumentos han sido más de naturaleza política e ideológica que técnica y económica.

La propuesta del Ejecutivo:
"vestir de banco a lo que ya existe"

Como ya se dijo, el Ejecutivo ha sostenido que el Banco Agrario debe ser de segundo piso. Pero atenazado por presiones del Parlamento y sectores de la opinión pública, anuncia que presentará un proyecto de Ley de creación de un Banco Agropecuario con dos pisos. El banco de 'segundo piso' canalizaría recursos hacia la gran agricultura, mientras que el pequeño y microproductor agropecuario quedarían servidos por el 'primer piso'.

¿Cuáles serían los recursos del nuevo Banco? Los recursos para el primer piso serían, de un lado, la suma de los recursos ya asignados al Ministerio de Agricultura para el Proagro y Progapa (creados por decreto de urgencia el 2 de octubre pasado para financiar la actual campaña agrícola), los cuales serían financiados por los bonos de Tesoro Público destinado al Rescate Financiero Agrario, hasta un máximo de 30 millones de dólares) y los Fondos Rotatorios (28 millones de soles, aproximadamente). De otro, aquéllos recursos que se canalicen por COFIDE, serían intermediados por entidades del sistema financiero nacional. Según la propuesta del Ejecutivo, pues, no habrán nuevos recursos más allá de los que de todos modos iban a ir al sector.

Pareciera que, para hacer como si estuviera cumpliendo una oferta electoral, el Ejecutivo ha acudido a una salida bastante poco elegante: ponerle el nombre de Banco Agropecuario a lo que ya existe. No es sino un nuevo ropaje para líneas de crédito ya creadas. O, en palabras más directas, es un engaño, una burla a los agricultores y a la opinión pública.

Pero hay más. Tanto el ministro Kuscinsky como el viceministro Burneo han afirmado que los créditos para el microproductor serán subsidios, y que serán canalizados a través de instituciones especializadas en programas de alivio a la pobreza. He aquí que lo que se suponía debía ser una palanca para el desarrollo de la agricultura se convierte, así, en un programa de asistencia social. Demostración clara de que no existe una política agraria, y de que el ministerio de Agricultura sigue estando subordinado al de Economía.

La propuesta del Ejecutivo es una manera absolutamente inadecuada que busca 'terminar' con el tema del Banco Agrario, así como de tratar la problemática agraria, uno de cuyos aspectos es el del financiamiento. Las propuestas engañosas atentan contra la gobernabilidad de un país, pues siembra la desconfianza de los ciudadanos hacia su gobierno.

La demanda de crédito agrícola en cifras

Es casi un consenso que la agricultura necesita financiamiento; pero no hay acuerdo en el cálculo de la magnitud del problema. Se ha llegado a afirmar que la demanda de crédito para avío agrícola es del orden de los 1,800 millones de dólares. Detrás de esta cifra se encuentran tres supuestos erróneos i) que todas las hectáreas cultivables (1´800,000 Has bajo riego a nivel nacional según el censo) forman parte de la demanda de crédito, ii) que el crédito promedio requerido para cubrir los costos de producción es de US$ 1,000, y iii) que el crédito debe cubrir el 100% del costo de los cultivos.

Para estimar la demanda de crédito es necesario tener en cuenta que el propósito de cualquier banco (privado, mixto o estatal) es brindar servicios de financiamiento de manera sostenida, esto es, que el crédito otorgado debe tener un retorno.

Por ello, cuando hablamos de crédito hablamos de selección y exclusión, e incluso autoexclusión, pues no todos los agricultores están dispuestos a solicitar crédito. La selección de prestatarios se realiza porque no todos los que reciben un crédito estarían en capacidad de pagarlo, razón por la que cualquiera sea la naturaleza de quien preste, deberá seleccionar a los agricultores que son sujetos de crédito, y excluir a los que no lo son.

En un estudio de CEPES sobre la demanda de crédito para avío agrícola basado en una canasta de los principales cultivos tradicionales (arroz, algodón, maíz, papa y café entre otros), se estima que sólo 564,000 Has. (31,7%) del total de 1´800,000 Has. bajo riego podrían calificar para recibir créditos comerciales.
Otra fuente usual de sobreestimación de la demanda está en la asignación de US$ 1,000 como costo de producción promedio. Según el estudio, en la costa (22% del área cultivable) el costo de producción promedio de los cultivos tradicionales está en US$ 710 y, en la sierra (57% del área cultivable) el costo promedio es US$ 389, lo que aunado a la selva nos llevaría a un costo de producción promedio a nivel nacional de US$ 545.

La tercera fuente de error en los cálculos de la demanda está en el supuesto de que el crédito debería financiar el total del costo de producción, cuando es conocido que un crédito bien otorgado solo complementa el financiamiento en un porcentaje que en el mejor de los casos no debe superar el 70% del costo de producción.

Con las consideraciones anteriores, el estudio -que todavía tiene un carácter preliminar- estima una demanda del orden de 350 millones de dólares para cultivos tradicionales. Esta estimación no incluye inversiones en infraestructura y equipos, ni avío para cultivos de agroexportación no tradicional y agroindustria, excluyendo también el crédito a cooperativas azucareras, rubros éstos donde se encuentra concentrada la mayor parte de las actuales colocaciones de la banca comercial.

Desde una perspectiva departamental, de los US$ 350 millones estimados como demanda de crédito agrícola, US$ 315 millones (90%), provienen de doce departamentos, estos son: Piura (12.5%), La Libertad (10%), Lima (9.4%), Ica (8.9%), Arequipa (7.9%), Junín (8.2%), Cajamarca (7.8%), Lambayeque (6.9%), Ancash (4.8%), Cusco (4.8%), Apurímac (4.6%) y San Martín (4.1%). En términos de los cinco principales cultivos (arroz, algodón, maíz, papa y café) la demanda ascendería a US$ 275 millones.