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Debate Agrario Nº 31

(Continuación del Artículo...)

 

Las reglas operativas del sistema de riego

Cuatro son los tipos de reglas operativas: las reglas delimitantes, las de distribución, las de inversión en el sistema y las de monitoreo y penalización. Los cuatro son contempladas con desigual extensión y profundidad en el corpus legal existente para el riego en el Perú.


Reglas operativas delimitantes

Las reglas delimitantes del sistema del Chillón tienen el criterio del pago de la tarifa y de la membresía a la organización de usuarios (reconocida por la ATDR) como requisitos para pertenecer al sistema de riego. De éstos el primero es el más importante.

Justamente la regla delimitante que es violada de forma masiva en la JU es la regla que dice que sólo tendrán acceso al agua aquellos individuos que paguen la tarifa de agua. No conocemos con exactitud cuántos son los agricultores que dejan de pagar la tarifa de agua, lo cierto es que constituyen un grupo significativo y, por lo tanto, dificultan en un elevado grado el funcionamiento de la JU [Después de cuatro años en el poder la JD de la JU fue renovada. Las elecciones se produjeron en abril de este año]. Los recursos son escasos, y las necesidades muy grandes. Recordemos que todas las funciones de la JU deben cubrirse con el monto recaudado por la tarifa. Así, la JU pierde capacidad y por lo tanto legitimidad para cubrir los gastos operativos del sistema.

Entre las razones que explican este significativo porcentaje de morosos debemos señalar que las de carácter económico tienen un peso pero que no es predominante. Pensamos más bien que hay otras razones importantes explicativas del porqué los agricultores evaden la obligación de pagar la tarifa y tienen que ver con la imagen que se forman de la JU y de su accionar.

En primer lugar existe un profundo desconocimiento de parte de los agricultores en relación al manejo económico de la JU. No se sabe a ciencia cierta cuánto dinero recauda la JU y a qué se destina el mismo. Así el manejo económico resulta ser una especie de "caja negra" para el agricultor común y corriente e incluso para las propias autoridades de las CsR. Este desconocimiento aboga en dirección a una desconfianza del manejo económico que contribuye al incumplimiento de las obligaciones económicas como usuarios. En la JU se carecen de mecanismos institucionales sólidos y permanentes para acceder a la información y la participación en el manejo económico para los usuarios del sistema.

Otra razón para la violación de la norma del pago de la tarifa se relaciona con las cuotas que los agricultores de algunas CsR realizan para la operación del sistema, y específicamente para que el agua les llegue. Son las llamadas "tarifas internas" o "prorratas" que se cobran para acceder al agua. Muchos agricultores argumentan que lo injusto pagar la tarifa de agua cuando tienen que pagar las tarifas internas, máxime cuando estas últimas sirven para financiar actividades o tareas que la JU y su gerencia técnica deberían cubrir. La existencia de tarifas internas en varias comisiones en realidad lo que genera en el sistema de riego es el reemplazo de las reglas delimitantes formales de la JU por otras reales, en este caso de las CsR.

Todo este sistema de tarifas internas muchas veces superponiéndose y/o reemplazando a la tarifa de agua de la JU se deriva de los patrones de interacción de todo el sistema de riego. Así algunas CsR terminan reemplazando a la JU en funciones que ésta debe cumplir y terminan estableciendo sus propias reglas operativas delimitantes, desvirtuando las reglas delimitantes generales para todo el ámbito de la JU.

Otra razón más para la violación de las reglas delimitantes formales es la ausencia de mecanismos de sanción en casi todos los sectores del ámbito de la JU. Por múltiples razones, no existen, o no están lo suficientemente generalizados mecanismos coercitivos efectivos y legítimos para que los agricultores paguen la tarifa de agua.

 

Reglas operativas de distribución del agua

Ante la inexistencia de medidores volumétricos de agua que impide utilizar este criterio para el reparto de la misma, se ha optado por el criterio de un tiempo designado para el reparto de agua como el central para estructurar las reglas de distribución.

El hecho más importante acá es que la mita es establecida por la JU y responde a la estructura de poder al interior de ella [La Ley General de Aguas define la mita como "la concentración de agua por sectores, durante un determinado tiempo para el abastecimiento de los mismos con toda el agua disponible". Por razones de espacio no diremos nada de los turnos de riego; éstos no carecen de problemas, pero los mismos tienen que ver principalmente con factores internos de las comisiones y no con la lógica de la totalidad del sistema, que es lo que nos interesa aquí].

Un conjunto de atributos físicos en el sistema de riego del Chillón son tomados en consideración para la asignación de un tiempo de mita para irrigar determinados sectores del sistema. La existencia de puquiales en diversas zonas, es de fundamental importancia y explica en gran medida esta distribución. También es de resaltar la "gradación" de la cantidad de agua disponible en todo el sistema. En términos generales, más allá de los puquiales e infiltraciones existentes, la parte alta del sistema dispone de más agua que la parte baja.

La distribución del agua muestra con toda claridad cómo es que los sectores que carecen acceso inmediato a una fuente de agua dependen del control que se ejerza sobre las fuentes de agua alternativas en la cuenca. La forma en que las zonas sin acceso inmediato a alguna fuente de agua cercana logran tener el recurso es mediante el control de la JU. En primer lugar, como ya hemos dicho la gran mayoría de CsR se encuentran en la parte medio-baja y baja. Estas tienen 28 de los 45 miembros de la Asamblea General. Simplemente son mayoría.

En segundo lugar, las mejores CsR en términos organizativos se encuentran en este grupo (a excepción de San Antonio). Muchas de ellas, por contar con una estructura de canales amplia y compleja y por no disponer de mucha agua presentan una realidad organizativa más compleja y activa que la de las comisiones de la parte media-alta y alta, lo que influye de alguna manera en su mayor participación en la JU. Por último, como hemos visto también los principales cargos de la JD son ocupados por dirigentes de la zona en cuestión.

Los principales mecanismos de ejercicio del poder que permiten una segura e incluso mayor asignación de agua para las partes media-baja y baja son la inversión en estructuras de control (bocatomas y compuertas estables en los canales principales) en las zonas altas y en las de puquiales; estructuras de captación del agua (Toma Cañón) y de distribución (compuertas internas) en la zona media-baja; mayor énfasis en el monitoreo de las tareas operativas de mantenimiento en la parte alta; y, penalización en la zona de puquiales por incumplimiento de sus obligaciones como usuarios. De estos mecanismos hablaremos enseguida.

Así, las reglas formales de distribución, es decir, el rol de riego, queda asegurado. Y consecuentemente, en términos generales las reglas formales coinciden con las reglas reales.

Los problemas que se presentan para el cumplimiento de las mitas en el Chillón son menores. Pero cuando ocurren, se deben a la insuficiencia e ineficiencia (esta última explicada en principio por la primera) del personal de la JU ya que las comisiones no operan adecuadamente. Sólo hay tres sectoristas para todo el ámbito de la Junta.

Para terminar con la distribución del agua en mitas en el ámbito de toda la JU, es imprescindible mencionar que una buena distribución sólo resulta posible cuando existe un buen monitoreo de la misma y una infraestructura de riego adecuada y en buen estado. Justamente son los problemas más saltantes de la JU del Chillón. Y, como vimos antes, fundamentalmente de este grupo de problemas se derivan los de las reglas delimitantes del sistema (cobro de tarifas internas en las CsR para recibir agua).

Más allá de los últimos problemas mencionados, las reglas de distribución en la JU de El Chillón son bastante adecuadas porque responden a una estructura de poder donde las comisiones que sufren de mayores problemas con relación al abastecimiento del agua forman parte del grupo dominante o en el poder. Normalmente en los sistemas de riego en los cuales los agricultores que adolecen de agua gobiernan el sistema tienden a ser más eficientes en su funcionamiento.

 

Reglas operativas de inversión

En cuanto a las reglas de inversión en el sistema, el Estado sigue siendo el principal agente inversor en la construcción y mejoramiento de la infraestructura mayor de la JU, pero ya no con las obligaciones que la ley antes le imponía. Además su accionar en este aspecto se limita a la construcción de obras de tamaño pequeño y sólo excepcionalmente mediano. Por otro lado, es de esperarse que las inversiones en infraestructura por parte del Estado en el Chillón no sean de gran envergadura, esto porque no forma parte de las estrategias de desarrollo y políticas del actual régimen y en general del modelo de Estado y sociedad que se pretende construir.

La JU actúa como agente coordinador de las inversiones estatales. Así, comparte con el Estado la toma de decisiones en lo que respecta a dónde invertir en construcción y mejoramiento de la infraestructura mayor.

Grandes dificultades para invertir en el sistema mayor muestra la JU. Esto debido a los problemas económicos existentes. El significativo porcentaje de morosos afecta el cumplimiento de las reglas de inversión por parte de la JU. Aún así la directiva de la JU que estuvo al mando entre 1995 y 1999, ha hecho esfuerzos loables por canalizar y coordinar la inversión de recursos en el sistema mayor y menor de infraestructura, así como en intervenir en la reparación de la misma cuando fue afectada por los embates del Fenómeno de El Niño.

En torno a la participación de las CsR en la construcción de obras de infraestructura mayor es fundamental el hecho de que la JU tiene la norma del retorno a las CsR de 20 por ciento del monto por concepto de tarifa recaudada en cada una de ellas. Norma no contemplada en ningún dispositivo legal de los revisados por nosotros.

Consideramos que el retorno del 20 por ciento del monto recaudado a las CsR es una solución práctica al no cumplimiento de la ley. Las CsR en el Chillón no tienen ni la capacidad técnica ni la solidez organizativa como para formular presupuestos y proyectos de inversión para la infraestructura que gobiernan, única forma en la cual, según ley, pueden recibir dinero de parte de la JU.

Nosotros pensamos que hay una lógica bastante clara en la construcción de obras de infraestructura mayor en el ámbito de la JU. Estas inversiones han sido diseñadas y ejecutadas con la intención de asegurar el suministro de agua para las zonas de escasez, es decir, de las partes media-baja y baja, que por añadidura es el espacio donde se concentra la mayor cantidad de CsR y, por lo tanto, el poder de decisión de la Junta. No es casual que justamente en las zonas media-alta y alta, zonas de mayor cantidad de agua por su ubicación superior en la cuenca y a la vez zonas con presencia de puquiales, se haya construido la mayor cantidad de estructuras de control (bocatomas estables y compuertas principales) y que la principal estructura de riego construida (la Toma Cañón), que cumple más una función de captación de agua que de control, se ubique en la parte media-baja.

Las acciones de inversión en infraestructura mayor entonces son racionales e incluso consideramos positivas. Pero lo señalado no puede hacernos obviar cuestiones de procedimiento democrático en las decisiones de inversión y de manejo económico para la misma. Si bien es cierto que en toda organización es bueno que el grupo mayoritario tome las decisiones favoreciendo justamente a la mayoría, no se pueden tomar las decisiones dejando de lado la opinión y los intereses de las minorías. Esto es justamente lo que ha pasado en la JU. Las CsR de la parte alta consideran que la JU las ha dejado de lado, que representa a las partes media-baja y baja y que esto se ha visto reflejado en las inversiones en infraestructura mayor. Sin duda esta percepción va en contra de una mayor voluntad de pago de la tarifa por parte de los agricultores de las CsR afectadas, lo que a su vez afecta la inversión en el sistema.

Por otro lado, la ejecución de obras en las CsR responde a una mayor relación con la JD de la JU, con una presencia constante en la JU y no a un plan de desarrollo de la infraestructura [De la inversión en el sistema menor por razones de espacio sólo diremos que se han beneficiado más ampliamente las comisiones cercanas al poder de la JU. Dejaremos de lado también los aspectos relacionados con la limpieza y mantenimiento de la infraestructura porque no afectan en nada la lógica del sistema que estamos tratando de dilucidar].

 

Reglas operativas de monitoreo y penalización

Las reglas de monitoreo y penalización son las más deficientemente aplicadas en la JU del Chillón. Más allá de los problemas de la ley que sólo faculta a la ATDR a ejecutar las sanciones, lo cierto es que en la JU no existe el personal ni los recursos para ejercer un efectivo monitoreo y por lo tanto dar cuenta a la ATDR de los agricultores que violan las reglas del sistema. En esta tarea, los sectoristas hacen lo que pueden y no se dan abasto. En general gran parte de los problemas operativos de la JU se deben a la inexistencia de mecanismos eficientes y legítimos de monitoreo y sanción.

Sin embargo, el pobre cumplimiento de las reglas de monitoreo y penalización por parte de la JU, al igual que las reglas de distribución e inversión, responde a una lógica en la cual las partes que se ven más "afectadas" son las zonas de puquiales. Así, los únicos dos casos de canales a los que se les ha cortado el agua son canales alimentados por agua de puquiales. El monitoreo y la penalización son ejercidos con mucha mayor fuerza en las partes altas y en las partes irrigadas con agua de puquiales. El monitoreo muchas veces es ejercido de manera independiente a la JU por parte de las comisiones de la parte media-baja y baja. Ellas colocan sus propios tomeros en las bocatomas aguas arriba.

 


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