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Debate Agrario Nº 31

Artículo:

 

Institucionalidad y riego: el caso del valle Chillón

  • Marcel Valcárcel, Ignacio Cancino

 

Introducción

El agua dulce constituye en la actualidad un bien limitado, condicionado en su volumen y calidad por una serie de fenómenos entrelazados tanto de orden natural como social. A medida que su demanda crece en el mundo, deviene además en un bien muy preciado y disputado. Así, la gestión racional y sustentable del agua cobra cada vez mayor importancia, y se constituye en una obligación de los Estados y de la sociedad civil tomar las medidas necesarias para llevarla a cabo.

Para la agricultura el recurso hídrico resulta un insumo imprescindible. El disponer de agua de riego de manera regular constituye, hoy en día, en muchas partes del planeta un dolor de cabeza para los agricultores, sus organizaciones y los gobiernos respectivos. Plantea además una serie de retos para su manejo eficiente, equitativo y sostenible entre los agricultores, los cuales no pueden ser enfrentados sin mediar coordinaciones entre estos últimos en condiciones sumamente particulares.

Las instituciones de riego, justamente, persiguen el establecimiento de dichas coordinaciones para la gestión del recurso. Ellas generan un sistema de derechos, obligaciones, reglas de operación y sanciones que estructuran las expectativas y comportamientos de los sujetos sociales involucrados alrededor del agua. De ahí entonces la importancia de contar con instituciones de riego sólidas, legitimadas y modernas.

En nuestro país son las organizaciones de riego, es decir las comisiones de regantes y las juntas de usuarios, las que gobiernan el uso de agua para fines agrícolas. A pesar de la debacle de la institucionalidad vigente hasta los años 80 en el campo, las organizaciones de riego han subsistido. Los agricultores se han visto imposibilitados como grupo a abandonar totalmente dichas organizaciones pues su sobrevivencia estuvo de por medio. Empero si bien no las disolvieron, tampoco –salvo excepciones- destacaron por mejorarlas y modernizarlas, lo cual se ve reflejado en la actual infraestructura de riego y, en general, en el débil funcionamiento de los sistemas de riego. El Estado no ha carecido de responsabilidad en esta situación, sea por omisión o por presencia insuficiente.

El trabajo que presentamos a continuación se centra en el funcionamiento institucional de la Asociación Junta de Usuarios del Río Chillón, una de las tantas organizaciones de riego existentes en el Perú. El objetivo principal es dilucidar, a partir de su matriz organizativa, cómo opera y a qué racionalidad responde el sistema de riego en el valle del Chillón.

Sostenemos que la organización del riego en el Chillón –por la estructura de la Junta de Usuarios, la distribución geográfica de las Comisiones de Regantes y el poder que ejercen los grupos que por las condiciones naturales del valle tendrían que ser lo más afectados en la distribución del agua- responde a una racionalidad que encierra grandes potencialidades, puesto que ésta aboga por un mejor y más eficiente uso del agua.

Al sostener la existencia de dicha racionalidad no queremos decir, de ninguna manera, que el sistema funcione de manera eficiente. Perduran numerosos problemas relacionados con las características físicas del mismo, con los atributos de los actores, los arreglos institucionales, las reglas formales y los patrones reales de interacción de la organización de agricultores, que imposibilitan actualmente dicha eficiencia. Asimismo, el rol que ha jugado y juega el Estado en el valle y el papel de importantes variables externas, principalmente los procesos de urbanización en la cuenca baja, han contribuido a la ineficiencia actual.

El texto estará organizado en las siguientes secciones: Primero, basados en la teoría de análisis institucional, expondremos brevemente algunas nociones teóricas sobre los componentes de todo sistema de riego; esto nos permitirá describir meridianamente el sistema de riego en el Chillón. A continuación presentaremos los más importantes atributos físicos del sistema. En tercer lugar, describiremos la estructura organizativa de los usuarios. Posteriormente daremos cuenta de las reglas operativas de funcionamiento del sistema, para pasar luego a la exposición de la lógica en su conjunto del sistema de riego estudiado. Por último plantearemos algunos problemas y líneas de investigación para acercarnos a las organizaciones de riego en el Perú.

 

Los sistemas de riego como instituciones de acción colectiva. [Para esta sección nos hemos basado principalmente en Tang (1992).]

La teoría que hemos utilizado para el estudio de la organización social del sistema de riego en el valle del Chillón es parte de la propuesta teórica del análisis institucional del manejo de recursos naturales comunes. Para esta teoría el problema central es cómo los usuarios de agua se organizan y logran coordinar entre sí con el fin de obtener un consumo óptimo del bien.

La propuesta que utilizamos sostiene que las organizaciones de riego son la forma institucional en la cual los usuarios intentan lograr dicha coordinación. Las organizaciones de riego constituyen instituciones de acción colectiva para el autogobierno del sistema. Todo sistema de riego enfrenta "situaciones de acción colectiva" referidas al mantenimiento físico del sistema y a la distribución del bien, las cuales pueden ser el resultado de arreglos institucionales bien o mal planteados. Estas situaciones de acción colectiva son enfrentadas por los actores del sistema según sean sus atributos y según sean las características físicas del sistema de riego y, en teoría, siguiendo los arreglos institucionales planteados [Una situación de acción colectiva es por ejemplo la rotura de un canal, o la escasez de agua en tiempo de estiaje. Los actores enfrentan estas situaciones según reglas existentes en el sistema]. La intervención de los actores da como resultado la creación de una nueva situación de acción colectiva.

Los arreglos institucionales son reglas, vale decir, enunciados explícitos o tácitos que hacen referencia a prescripciones comúnmente conocidas y usadas por un grupo de participantes; fórmulas que ordenan las relaciones repetitivas de interdependencia entre los sujetos (Ostrom 1986:22). En una situación prevista en las reglas, los sujetos seleccionan acciones específicas de un gran conjunto de posibles acciones a la luz de los incentivos que éstas traerán. Los arreglos institucionales también crean un conjunto de restricciones al comportamiento de los beneficiarios del sistema. Si éstos son efectivamente reforzados, ayudan a reducir el nivel de incertidumbre enfrentado por los usuarios cuando intentan desarrollar acuerdos creíbles y arreglos cooperativos de largo aliento entre unos y otros.

Un conjunto de variables contextuales estructuran diversas "situaciones de acción colectiva" en los sistemas de irrigación. Hay tres grupos de variables: Las referidas a los atributos físicos del sistema; las referidas a los atributos de la comunidad de beneficiarios del sistema; y, por último, las referidas al conjunto de arreglos institucionales formales usados por los beneficiarios del sistema. Es decir, las leyes, normas, o estatutos que rigen el gobierno del sistema.

En un sistema de riego muchas veces varios de los arreglos institucionales son acuerdos formales que especifican las funciones de los actores y el modus operandi del sistema. Sin embargo, debido a los atributos físicos y a las características de los actores del sistema, ocurre a menudo que el comportamiento de los sujetos no responde a lo establecido formalmente. Así, debido a la combinación existente entre las reglas del sistema, los atributos de los actores y los atributos físicos, se generan "patrones de interacción" (Oakerson 1992:49-51), es decir, un conjunto de acciones que realizan los sujetos y que afectan el funcionamiento del sistema de riego. Estos patrones son los que configuran el funcionamiento real del sistema. Si bien responden a varias racionalidades según los actores existentes, pueden ser entendidos figurativamente como un todo, pues sólo así es que han permitido que el sistema funcione, al margen de sí lo hace de manera eficiente o no.

Detengámonos brevemente en las variables contextuales de todo sistema de riego. Éstas son fundamentales para describir ordenadamente el problema de El Chillón y entender el funcionamiento de la organización de riego.

 

Los atributos físicos del sistema

La manera de definir los límites de un sistema de irrigación determina cómo uno identifica variables como el tamaño del sistema, el número de regantes y los arreglos institucionales relacionados al sistema. Lo importante acá son los procesos de entrega del agua. Estos pueden ser divididos en cuatro estados o pasos: producción, distribución, apropiación y uso (Plott y Meyer 1975, Cf. Tang 1992:38). La producción del agua refiere al conjunto de estructuras físicas que hacen factible contar con ella cuando no se la dispone por lluvias o por curso natural. En el caso del Chillón, la producción del agua se logra por la utilización de las lagunas que han sido embalsadas y que brindan agua al río en época de estiaje, así como por la presencia de reservorios. El agua tiene que ser distribuida en el sistema. La distribución se da por el cauce mismo del río. La apropiación se da a través de los canales que salen del río y que derivan las aguas a canales secundarios o directamente a las parcelas. El uso se da cuando el agua llega a las parcelas mismas.

La existencia de infiltraciones y resurgencias del agua; así como los puquiales y los pozos de agua agregan complejidad a la delimitación de un sistema de riego. Forman parte del sistema en tanto se ven afectados indirectamente por la cantidad de agua que éste disponga. Por otro lado, las aguas de estos puquiales pueden ser llevadas a las estructuras de distribución, es decir, al lecho del río, integrándose al sistema general.

El tamaño del sistema está dado por la cantidad de hectáreas irrigadas por las aguas que discurren desde la etapa de producción hasta la de apropiación. Y el número de usuarios es la cantidad de agricultores que emplean las aguas para fines agropecuarios [En este caso vamos a tomar sólo a los que utilizan las aguas con fines agropecuarios, aunque en el sistema del Chillón, hay otros usuarios (centros periurbanos, centros poblados, etc.) que no forman parte de la Junta de Usuarios del Chillón].

Las características físicas del sistema influyen en los patrones de interacción, pero como es evidente también hay un conjunto de características físicas del sistema que son, a la vez, resultado de patrones de interacción.

 

Los atributos de los usuarios

Dentro de los atributos de los usuarios se encuentra la lógica de las economías agrícolas de los agricultores. La práctica del riego y la participación en el sistema de riego se inscribe dentro de la organización de un conjunto de acciones que estructuran actividad económica de los sujetos (sea ésta exclusivamente agrícola o no) y, por lo tanto, aquéllas se ven afectadas por la específica forma que tiene esta organización. Por otro lado, la cantidad y el tipo de recursos que poseen también determina su participación directa o indirecta en el sistema de riego en tanto le permite cumplir con sus obligaciones tarifarias u otras, así como el apelar a determinadas relaciones sociales para interactuar de diverso modo en el sistema. Así, los recursos que poseen y la organización que practican en su actividad económica moldean en gran medida su participación en el sistema de riego. Acá es clave el tiempo que pueden invertir en las labores de reparación y mantenimiento, así como en las actividades organizativas propias de todo sistema de riego.

Asimismo, un atributo importante de los actores se relaciona con la ubicación física de su parcela en el sistema. Por regla general, los beneficiarios de "la cola" están más interesados en el buen funcionamiento del sistema de riego que los de "la cabeza" del mismo. Esto en el ámbito de sistema en general (diferencias entre los canales principales de "la cabeza" y "la cola" del sistema) como en los canales secundarios (diferencias entre los agricultores de "la cabeza" y de "la cola" del canal secundario).

Por último, elemento central en los atributos de los actores es lo que ellos creen y piensan del sistema y su funcionamiento. Estas creencias y percepciones también van a influir en las acciones de los actores en el sistema.

 

Las reglas del sistema

 

Reglas sobre la organización del sistema

Se trata de las reglas que norman la organización de riego: tanto la constitución de la misma, con sus diversos niveles de autoridad, como las funciones que cada nivel de autoridad posee.

Reglas operativas del sistema.

Reglas delimitantes. Prescriben los requerimientos que deben reunir los individuos para que se les asigne agua.

Reglas de distribución del agua. Establecen los procedimientos por los cuales los individuos pueden obtener agua de la infraestructura de apropiación. Determinan cuánta agua (en tiempo o en volumen) y cuándo se ha de tomar.

Reglas de inversión para el mantenimiento del sistema. Estipulan quién debe invertir en el sistema; y en el caso de los agricultores estipulan el tipo y las cantidades de recursos requeridos de cada agricultor para el mantenimiento del sistema. Estipulan los procedimientos para la inversión en el mismo.

Reglas de monitoreo y penalización. Las reglas de monitoreo se refieren a los procedimientos de vigilancia del cumplimiento de las reglas de operación. Las de penalización se refieren a las acciones que se han de tomar cuando se violan las reglas del sistema. No debemos olvidar que una forma de sanción es la de tipo moral, aplicada por la colectividad si es que un agricultor incumpliera con las reglas establecidas.

Arreglos burocráticos externos

En algunos sistemas de riego, como es el caso del sistema del Chillón, el Estado ejerce injerencia en las reglas operativas y en las reglas sobre la organización del sistema. Esta injerencia es de fundamental importancia y determina también los patrones de interacción generales y la lógica del sistema.

 

Reglas formales y patrones de interacción

Todas las reglas que hemos visto pueden o no tener un grado de formalización.

Pero una cosa es las reglas y los acuerdos formales y otra es la manera en la que realmente actúan los individuos. Los agricultores deben comportarse en el sistema siguiendo las normas establecidas, pero las más de las veces crean ad hoc reglas de operación del sistema, reglas de la organización e incluso arreglos burocráticos externos.

Nosotros pensamos que todas las conductas de los actores estructuran patrones de interacción específicos que, a su vez, cuando se toman en conjunto explican la lógica del sistema en su totalidad. Esto es lo que vamos a tratar de dilucidar en las páginas siguientes.



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