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Debate Agrario Nº 29-30

EDITORIAL

Se inicia en el Perú, en el segundo semestre de 1999, un período político que culminará con la elección presidencial y parlamentaria en el primer trimestre del año 2000; el cambio de la nueva administración gubernamental es en julio próximo. En las campañas electorales en el pasado las propuestas de planes de gobierno de las organizaciones políticas en competencia han tenido escaso efecto sobre la orientación de los votantes. La campaña actual puede ser diferente pues hay un problema que preocupa a toda la población y al propio gobierno, y que exige respuestas sólidas y fundamentadas: la existencia de un amplísimo porcentaje de la población desempleada o subempleada, principal indicador de la inmensa pobreza que existe en el país. La magnitud del problema vuelve inapropiados los límites en los que se ha enfrascado la discusión sobre la economía y las políticas económicas: en si corresponde al Estado o al mercado la función de desarrollar al país. Hoy parece obvio que no es posible prescindir de una estrecha e inteligente relación entre ambas instituciones.

Por otro lado existe un cierto consenso que en el Perú el sector agrario y las actividades rurales tienen una importante potencialidad de creación de puestos de trabajo, y que cualquier estrategia destinada a reducir significativamente el desempleo debe suponer obligadamente un gran y sostenido esfuerzo por la modernización de la economía, no solo agraria, sino rural. Estas estrategias deben ir más allá de las preocupaciones del actual gobierno de incrementar las exportaciones agrarias sobre la base de grandes y medianas empresas modernas, cuyos efectos en la modernización de la vasta ruralidad del país son extremadamente modestos.

Este número doble de Debate Agrario plantea una serie de temas y problemas de crucial importancia para una discusión amplia sobre qué estrategia debería adoptar un nuevo gobierno con voluntad política real de modernizar el mundo rural.

El artículo de Fernando Eguren e Ignacio Cancino ofrecen un amplio panorama de lo ocurrido en el sector agrario del Perú en los años de administración del presidente Fujimori, y distinguen ciertos procesos que, de continuar, pueden ser fuente de tensiones extremadamente graves. En particular anotan que la polarización social y económica que existía en el campo antes de la reforma agraria, basada en la desigual distribución de la tierra, ha sido en términos generales superada, pero se estaría produciendo una renovada polarización sustentada en nuevas bases, en la distribución desigual de las inversiones de los avances tecnológicos, y de las condiciones de acceso a los mercados.

Sostienen los autores que la modificación de estas tendencias excluyentes exigirían cambios en las opciones estratégicas de desarrollo del país, y no solamente del sector agrario; que se requerirían de políticas diferenciadas que favorezcan a la pequeña agricultura; que también son indispensables transformaciones en la propia organización del Estado, comenzando por la descentralización de las decisiones a nivel de regiones y continuando con nuevas estrategias educativas que mejoren cualitativamente el capital humano; serían necesarias igualmente la consolidación de las instituciones públicas, como el poder judicial, los centros de investigación y difusión tecnológica, las universidades, etc.

Argumentan finalmente que correspondería al Estado un doble papel, ambos fundamentales. En primer lugar, la definición e implementación de políticas diferenciadas para los pequeños agricultores y campesinos, destinadas a superar las carencias mencionadas. En segundo lugar, un cambio radical de actitud del gobierno sobre la relación Estado - sociedad. En efecto, la intervención del Estado no supone repetir experiencias de pasadas décadas que mostraron ser ineficaces; en algunos casos deberá intervenir directamente, pero en otros muchos casos deberá estimular y lograr sinergias con el sector privado, con asociaciones y gremios de agricultores, con organizaciones no gubernamentales, con la cooperación internacional, etc. De este modo se refuerzan tres objetivos: el logro de un desarrollo más equitativo y menos excluyente; un desarrollo más participativo y fortalecedor de la sociedad civil; finalmente, un desarrollo que requiere mucho menor inversión pública (y por tanto, menor endeudamiento) pues utilizaría las energías y capacidades del conjunto de la sociedad.

Héctor Maletta analiza la diferencia entre las políticas agrarias «tradicionales», que fueron muy comunes desde los años sesenta en adelante, y aquéllas que corresponden a una situación en la que el Estado asume una responsabilidad más promotora que ejecutora, que ha predominado en los noventa. Los principios de las políticas agrícolas tradicionales se basaban en la extracción de excedentes económicos del campo para subsidiar el desarrollo industrial en la ciudad; la intervención y control estatal en inversión, asistencia técnica y extensión, producción de insumos, control del comercio, fijación de precios; y la priorización del mercado interno. Estas políticas entraron en crisis aguda en los años ochenta.

De acuerdo a los nuevos principios de las políticas agrícolas, el Estado aparece como regulador y no como productor. Según Maletta, las políticas estatales no se basan en principios de comando sino de incentivos, dirigiéndose por lo tanto a agentes económicos privados que actúan en el mercado. Estas políticas requieren ser financieramente sostenibles, y por lo tanto deben ser fiscalmente austeras y tener garantizados recursos para su implementación, en lo posible no expuestos a las contingencias de las finanzas públicas. Otros rasgos de estas políticas son el involucramiento del sector privado; la subordinación de las políticas sectoriales al marco macroeconómico; la prioridad del consumidor; finalmente, el mercado como mecanismo para la implementación de políticas.

Es precisamente esto último lo que analizan Axel Dourojeanni y Andrei Jouravlev a propósito de la experiencia del mercado de aguas en Chile. El tema tiene especial importancia para el Perú y particularmente para la costa, dado que en esta región la totalidad de la actividad agrícola depende de riego artificial y es reconocido el hecho de que la gestión del agua es deficiente.

El estudio realizado por Dourojeanni y Jouravlev muestra las dificultades de desarrollar mercados de recursos naturales como el agua. Algunos de los problemas más importantes que generó la aplicación del Código de Aguas en Chile fue la asignación original de los derechos de agua, dado los frecuentes casos de especulación, de acaparamiento y de poder sobre los mercados. Surgieron problemas también derivados de la inadecuada consideración de los efectos externos en la constitución de los nuevos derechos y de las transferencias de los derechos existentes. Los autores analizan también los factores que explican la escasa actividad del mercado del agua y sus efectos, los logros más importantes del Código y, finalmente, dan a conocer el debate, poco divulgado, que se ha generado en Chile en torno a la modificación del Código.

Pero desarrollo agrario y rural no sólo se refieren al crecimiento y a las realizaciones materiales: la dimensión social es igualmente importante. Un impactante recordatorio es el que nos ofrece Hale E. Sheppard, quien en su artículo analiza la gravedad del trabajo infantil en las áreas rurales de América Latina y específicamente del Perú, y propone maneras de enfrentarlo, con plena conciencia de las dificultades existentes dada la pobreza generalizada en las áreas rurales de la región. La dimensión del problema del trabajo infantil, sin embargo, «al ser cada vez menos herméticas las fronteras nacionales. . . se está convirtiendo rápidamente en un fenómeno trasnacional». Por eso, a las iniciativas enfocadas únicamente en el país en que ocurre el trabajo infantil es fundamental que se agreguen -argumenta el autor- algunos esfuerzos con una visión más mundial como, por ejemplo, el uso de un sistema de etiquetas. De lo contrario, con fundamento en la vasta experiencia derivada de los programas nacionales iniciados en numerosos países latinoamericanos, la erradicación del trabajo infantil quizás pueda transformares en una meta inalcanzable

La lectura de éstos y los demás artículos de la revista -en los que se analizan la demanda de créditos por la pequeña agricultura costeña (Trivelli), se discute el significado y pertinencia de la ecología política (Bedoya), y se muestra una infrecuente -por exitosa- experiencia de transferencia tecnológica hacia campesinos (Dinar y Keynan)- es con seguridad un aporte importante al período político iniciado con el proceso electoral, y que deberá invertir esfuerzos en la elaboración de planes de gobierno creativos pero sustentados en el conocimiento y la experiencia.

 

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